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程汉大︱英国地方自治:法治运行的三个阶段(上)
来源:经济社会史评论 作者:本站编辑 [日期:2016-10-15] 浏览:

摘 要:英国地方自治,经历了司法主导下的法治与民治、行政主导下的民主与服务和绩效管理下的优质与高效三个历史阶段。这个过程生动地展示了英国地方自治的时代内涵及其发展逻辑,历经上千载而不衰,为英国赢得了“地方自治之家”的美誉。令人感兴趣的是,英国地方自治直至20 世纪仍然保持着一定的活力。

关键词:地方自治 郡法院 治安法官 绩效管理 权利

英国地方自治历史悠久,创造了丰富而宝贵的经验,被誉为地方自治之家。尽管英国地方自治的发展道路及其采用的具体制度具有鲜明的民族特色,其他国家无法复制,但透过其依次递进的历史演变过程,我们可以体悟到地方自治的时代内涵和发展逻辑,从而为认识和实践地方治理提供有益的历史借鉴。


建于1411年的伦敦市政大厅(地方法院)

一、传统地方自治司法主导下的法治与民治

10世纪形成统一的单一制君主制国家起,英国就实行地方自治。19世纪以前,属于传统地方自治阶段。就形式而言,传统地方自治又分为两个时期:郡长郡法院时期和治安法官季审法院时期。


1. 10—14世纪:郡长—郡法院时期


早期英国共分三十几个郡,由郡长(sheriff)和郡法院(County Court)共同管理。郡长原是地方上的王室财政代理人,由国王任命,负责监管王室领地和国王财政收入,其政治权力微不足道。诺曼征服后,郡长成为最高地方长官,任期一年,食国王俸禄,属朝廷命官,代表国王处理郡内各种事务。在财政领域,负责征收郡内与王室有关的各种收益,诸如王室领地的收入、司法讼金与罚款、继承税、助钱、免役税等,每年两次上缴国库。在司法与治安领域,负责召集并主持郡法院,审理郡内发生的诉讼,以及控制犯罪,维持地方治安。在军事领域,平时对郡内有义务服役的居民定期登记造册和进行训练,战时负责征集民军。


郡法院是一个非常设性的综合机构,主要职权是治安、司法与行政管理,并兼有地方议事会的性能。早期郡法院每年开庭两次,若有特殊需要可临时开庭。13世纪以后,随着诉讼量和郡政事务的增加,改为每月开庭一次。最初郡法院在露天开庭,13世纪中叶改为室内,通常设在某个城堡、教堂或修道院内。按习惯规定,每次开庭时间为1天,但经常因为事务繁多而拖至晚上或第二天才能闭庭。到13世纪末,大多数郡法院每次开庭都超过1天以上。


起初,凡是自由人都有权出席郡法院,后来随着封建土地领有制的建立,郡法院被大大小小的自由土地保有人(freeholder)控制,依附农民维兰被剥夺了出席资格。开庭前,郡长须提前发布召集令,除居住在郡内的教俗贵族和自由农民等自由土地保有人,参加者还有百户长和每个村镇的4名代表以及每个城市的12名市民代表。但是,教俗贵族多从国王那里取得豁免令状或预先得到郡长允许,由其总管或管家代为出席。自由农民只有在涉及诉讼时出席,而且通常也是由所在庄园的领主管家代理。因此,实际出席郡法院的人员有限,一般不过4050人。其中,领主的管家既了解当地风俗习惯和程序规则,又有较强的组织沟通能力,对法院的判决往往能发挥主导作用,所以有人把他们比喻为郡法院中的领头羊


郡长虽是郡法院主持人,但郡法院的任何判决或决策都是由出席者集体议定的。如果出席者不与郡长合作,郡法院的活动则无法进行。13世纪时,林肯郡的部分出席人员曾集体抗议,拒绝履行审判人的职责,迫使郡长屈服,关闭了郡法院。这显示了郡法院听命于地方民意的自治性质。有时,郡法院还能选举郡长,康沃尔郡用金钱换取约翰国王同意他们自选郡长,兰开斯特郡、萨默塞特郡也都用赎买或请愿的方式获得选举郡长的权利。从13世纪中叶起,郡法院获得了选举骑士代表出席议会的权力。在税收方面,郡法院负责执行国王命令,征收税款。有时候,郡法院会以未经纳税人的同意为由拒绝国王的征税命令,这种现象虽属例外,但足以表明郡法院不仅是国王政府的地方治理机构,同时也是地方共同体维护自身权利的自治机构,它对纯粹代表国王的郡长构成了一种制约。那时的英国不像古代中国由朝廷派遣知府、县令进行官治,而是官民合治半官治半自治


郡以下的行政区划是百户区。每个百户区大约包括100户居民或100海德土地。因各郡规模大小不一,人口多少不等,下设的百户区数量差别巨大,如康沃尔郡有140个,而累斯特郡仅有5个。百户区设有百户区法院(Hundred Court),由郡长任命的百户长(hundredor)主持,其构成人员和运作方式与郡法院相同,一般也是由3050名诉讼人组成。12世纪时,百户区法院每月开庭一次,1234年以后改为每3周一次。


百户区法院有权受理包括民事、刑事和宗教案件在内的所有诉讼,除此之外,还有权处理其他公共事务。由于郡法院在人们心目中更具权威性,当事人往往越过百户区法院首先向郡法院投诉,所以,涉及重要人物的大案、要案通常都是由郡法院审理,而百户区法院仅仅受理案值40先令以下的普通民事案件。不过,在诺曼征服前,百户区无疑是一个动荡不安的政治世界中一种奇特的稳定基础。诺曼征服后,随着封建制度的迅速确立,许多百户区转为私有,被封建领主控制。


百户区以下分为村镇(vill or towenship)或十户区(tithing),二者的区域有时重合一起。因范围狭小,人口有限,村镇一般不设法院组织,只有一名选举产生的村长(reeve)或十户长(chief tithingman)。村镇享有很大的自治权,它有权自行召开村民大会,处理一些小型民事纠纷和生产生活问题,甚至有权制定和确认自己的乡规民约,但村镇在政府生活中最为重要的职能是治安责任,即通过十户联保制(frankpledge)维持地方秩序。


城市自11世纪复兴后发展迅速,11001300年间英国的新兴城市多达140个。早期的城市不过是郡组织的一部分1213世纪,许多城市通过购买特许状获得自治权,逐渐演化成一级地方行政单位。13世纪以后,部分大城市独立于郡组织之外,直属国王政府。最早获此地位的城市是伦敦,大约在亨利一世时期。其后,布里斯托尔(1373年)、约克(1396年)、纽卡斯尔(1400年)、诺维奇(1404年)、林肯(1409年)等相继成为郡级市。到都铎之初,英国的自治城市达到200个左右。


城市的市政机构最初也是一个法院,其组成因城而异,无统一模式;或由市内所有户主组成,或由市内纳税人组成,或与商业行会结合一体。各城市的自治权限也千差万别,有的城市接近于一个独立的政治实体,国王官员一般不能介入,有的仅比村镇多一点特许权,国王官员几乎可以干预城市内的任何事务。在司法方面,大多数城市都不受百户区法院管辖,个别大城市甚至不受郡法院和国王法院的管辖。但一般说来,各城市都还接受国王巡回法院的管辖,当巡回法官在各郡开庭时,各城市要派12名市民代表出庭。在财政方面,各城市都享有不同程度的独立性。


最初,城市市民通过与郡长协商,取得了自行征税的权利。后来,有些城市获得了直接向国王财务署交税的权利,不受郡长干预。在政治上,自治城市有权选举市政官员,包括市长(mayor)、市政顾问官(alderman)、财政官(receiver)、验尸官(coroner)等。其中,伦敦市最早取得选举权,亨利一世时,该城以每年向王室缴纳300英镑税金,购买到自选市长的特权。1215年,约翰国王正式承认了市长建制,自选市长成为城市自治的象征。从机构设置的体系化、专业化和治理效率看,城市远高于乡村地区,因此城市对乡村具有榜样性作用。


总之,13世纪以前的英国,以郡长郡法院和城市当局为代表的各级地方政府,不只是国王政府的地方代理机构,同时也是地方共同体的自治机关,具有相对独立性。有学者认为,13世纪中期,王国共同体是一个模糊不清的事物,而村庄、百户区与郡共同体才是一个真实的鲜活的事物,因为几个世纪以来,人们在郡法院和郡公共事务上的实践活动,使得郡形成了自己的一种结合体,百户区与教区也是如此。台湾政治学家杨幼炯指出:英国的自由,须归功其地方组织。因为英国自撒克逊时代以来,人民在乡里中,即知其义务与责任,所以地方自治观念就是在这个时代养成的,历史称这个时代为直接民主制的时代。在这个时代中,地方自治制度随地方政治的发达而渐臻完备,人民实享有最完备的自治。最值得关注的一个特点是,三级地方政府均以司法为主导,连称谓也取法院之名,不少郡和城市还拥有自己的法权象征物——公章(common seal),这说明,英国地方自治从一开始就主要以法律制度设施的建立和运行,而不是作为国王政府的派出机构隶属于行政系统,所以它在本质上主要体现了地方共同体的权利,而不是中央政府权力的延伸。


2. 14—19世纪:治安法官—季审法院时期


12—13世纪普通法专职法院体系建立后,郡法院和百户区法院迅速走向衰落,新兴的治安法官(Justices of the Peace)及其组成的季审法院(Quarter Sessions)成为地方政府主体,控制了地方司法权和行政管理权,郡长沦为治安法官的附庸。


治安法官的创设源于国王安宁的需要。1112世纪时,诺曼人和英吉利人之间、诺曼男爵和国王之间、教会和王权之间的矛盾都异常尖锐,贵族叛乱、暴力犯罪层出不穷。为稳定局势,1195年理查德一世的政法官(Justiciar,类似古代中国的宰相)休伯特·瓦尔特改革地方治安管理,在各郡分别任命数名骑士为治安维持官(keeper of peace),负责及时抓捕罪犯,交郡长羁押看管,等候国王巡回法官到来时绳之以法。1330 年,治安维持官获得可以单独接受个人报案或大陪审团的起诉状、暂时拘押犯罪嫌疑人和将其交付巡回法院审判的权力,其权力地位与郡长已不相上下。


1264年,暂时控制政权的大贵族西门发布命令,指示各郡任命“忠实勤勉之士”为治安维持官,以尽快重建国内秩序。命令规定,治安维持官可以无须经过国王特许而携带武器,可以“公开、果断地”制止杀人、放火、抢劫以及一切危害社会安定的犯罪行为。一年后此项命令得到重登王位的爱德华一世的认可。1285年,《温彻斯特法规》从立法上确认了治安维持官的建制。


爱德华二世继位后,治安维持官被推广到城市,每个城市设两名,由合法良民担任。同时,治安维持官的职权进一步扩大,例如,他们有权越境追捕逃亡罪犯,并负责拘押看管;有权对煽动性集会采取紧急措施进行弹压,有权对反抗国王命令者予以监禁或罚款。不过,在14世纪中叶之前,治安维持官一直未取得司法审判权。


进入14世纪后期,百年战争和黑死疫把英国拖入了一个空前剧烈的社会动荡时期。政府税收空前加重,暴力犯罪直线上升,无政府主义泛滥成灾,在这样的背景下治安维持官制度得到进一步强化。1360年,议会通过法规,规定各郡分别任命一位领主和34粗通法律的知名人士为治安维持官,负责维持法律秩序;治安维持官可以凭借自由处置权discretions),对犯罪和破坏秩序的不法行为采取一切必要措施,如可以逮捕、监禁犯罪嫌疑人,可以根据王国的法律和习惯给予正当的惩罚。通过这一法规,治安维持官除继续保持原有的治安权外,又获得了司法裁判权。大约此时,治安维持官开始改名为治安法官(Justices of the Peace)。


此后,治安法官的权力稳步增长。1380年的一项法令,授予治安法官以搜查、逮捕、审判除叛逆罪和死刑重罪之外所有刑事嫌犯的权力,其中包括对犯罪嫌疑人进行秘密预审、取得口供笔录的权力。1461年,治安法官又获得了检查郡政府财政账目、受理控诉郡长及其他地方官员滥用职权、玩忽职守、欺压百姓等案件的权力,包括对违法郡长处以100镑以下罚款的权力,从而确立了其高于郡长的法律地位。再后,治安法官的权力范围又从司法向行政领域扩展,先后取得了征收地方税、组织修建和维护道路桥梁、贯彻劳工法规、惩罚流浪乞丐、救济贫民、修订行会学徒制度、调整物价与工资、批准酒馆和旅店开业、查禁假币、检查度量衡器具、维护市场秩序、打击投机奸商等社会经济管理权。沿海各郡的治安法官还有权组织海防巡逻,修建防御工事,保卫边境安全。


16世纪,由于圈地运动的发展和流民大军的出现,治安形势恶化、社会济贫任务加重,于是治安法官成为地方政府的权威中心,其权力触角伸展到了社会生活的方方面面, 达到无微不至的程度,由此博得了都铎王朝杂役男仆(the man-of-all-work的雅号。国王、枢密院和议会都把他们视为国家司法与行政管理体系的一个重要组成部分,埃尔顿教授甚至称治安法官为都铎王朝法律体系的中流砥柱和实现其统治的最有力的武器


治安法官通过季审法院(Quarter Sessions)行使职权。1362年法规规定,季审法院每年开庭4次,其名称即由此而来。季审法院多设在郡内某个大城市的城堡中,正式开庭时全体治安法官都要出席,郡长、警官、代表全郡的陪审团和代表各百户区的陪审团、证人、当事人等也要到场,规模经常超过100人以上。


像三大中央法院一样,季审法院严格遵循普通法的起诉和审判程序。开庭时,首先宣布近期国王颁布的法规法令,重申地方官员和陪审团的职责,然后由各百户区大陪审团根据调查清单检举违法犯罪嫌疑人。审判案件采用陪审制和对抗辩论方式。都铎后期,警官(Constable)承担了起诉责任。高级警官(管辖一个百户区)先向低级警官(管辖一个村镇)了解违法犯罪信息,然后作为百户区的公诉人向季审法院提起控诉。当然,这一变化是逐步完成的,在很长时间内,大陪审团和警官分享刑事案件的起诉权。


季审法院有权审理除叛逆罪之外的各种轻罪、重罪刑事案件,包括杀人、纵火、抢劫等严重刑事犯罪和伤害他人的轻微刑事案件,欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价、投机诈骗等经济犯罪案件,以及郡长、警官、监狱看守等地方官员利用职权压迫民众、敲诈勒索等职务犯罪案件,但特别重大的案件保留给巡回法院审理。


由于季审法院的开庭时间是固定不变的,对程序的要求又较为严格,因而无法应付突发案件的紧急需要。为此,1542年议会法规允许治安法官在两次季审法院之间随时召开非正式特别法庭,处理特殊事务,只要两名以上治安法官参加即可,形式不拘一格,由此导致了小治安法庭(Petty Session)的产生。小治安法庭采用简易程序,无须陪审团参加, 由高级警官和低级警官负责案件的起诉。到17世纪初,在两次季审法院之间必须召开一次小治安法庭作为一种制度固定下来。小治安法庭有权惩处骚乱者、违犯劳工法规者、天主教书籍传播者、拒缴什一税者和有腐败行为的陪审员,有权将不信奉国教者逐出国外。在民事审判方面,有权裁决领主和佃农之间的纠纷。


早期治安法官人数有限,每郡45人,后来随着责任和权力的扩大,数量不断增长。16世纪时,每郡一般在30人左右,有的郡多达80人以上。有幸保存下来的1580年的人员名单告诉我们,那时全国共有治安法官1 738人,其中肯特郡83人,萨福克郡56人,苏塞克斯郡47人。


早期治安法官由大法官(Lord Chancellor)以国王的名义任命,并颁发给盖有国玺的委任状(commission),人选由巡回法官推荐。16世纪设置郡督(Lord Lieutenant)一职后改由郡督举荐。爱德华二世时期的法律明确规定,国王有权任免权治安法官,只有国王满意durante bene placito)才能继续任职。治安法官就任时必须进行宣誓,保证忠于职守。由于任命权控制在国王手中,所以斯塔布斯认为治安法官是王权的创造物。不过,治安法官的工作是义务性的,没有固定薪酬,只是在季审法院开庭期间每天给予4先令的津贴,治安秘书每天的津贴仅为2先令。季审法院每次开庭限为3天,全年共12天,所以治安法官每年的津贴是微不足道的。


治安法官的任职资格要求有二:一是必须世代居住于任职郡内,熟悉当地风土民情和法律习惯;二是家境富裕,不愁生计,有时间和精力履行公务。根据1439年法规规定,必须拥有年收入20镑(相当于一块骑士采邑)的自由土地保有人方可担任治安法官。除个别贵族偶尔忝列其中外,治安法官几乎全部出身乡绅和小贵族。对于治安法官的专业知识从来没有明确要求,所以大多数人是法律的门外汉。不过,每郡都有几名具有一定法律知识的特命核心法官Quorum Justices),他们负有必须出席季审法院庭审的法定义务。另外,各郡都设有一名出身职业律师的治安秘书Clerk of Peace),负责庭审记录和档案的保管。核心法官治安秘书都是法律专家,被誉为季审法院的指路明灯16世纪时,治安法官的专业水准略有改善,因为那时是英国学徒制法律教育的黄金时代,多数治安法官曾在律师会馆或大学中接受过一定的专业训练。据统计,15591596年间, 埃塞克斯郡和萨莫塞特郡的治安法官中各有1/61/10受过正规法律教育。但是多数人的学习时间短暂,还算不上是法律职业者。


14世纪到19世纪,治安法官是英国地方管理和司法的一支重要力量。治安法官制度之所以能在英国长盛不衰,原因有二:一是得益于议会下院的大力支持。下院骑士议员和治安法官都出身于乡绅阶层,共同的社会地位和利益决定了下院总是努力扩大治安法官的权限。可以说,1415世纪治安法官职权的每一次扩大,都是下院主动提议和积极推动的结果。二是国王政府出于节省财政的考虑,也乐于维持这种几乎无需政府投入分文的地方管理制度。


治安法官受中央普通法法院主要是王座法院和巡回法官的监控,王座法院可以颁发职务执行令状(writ of mandamus),责令治安法官履行自己的职责;也可以颁发禁止令状(writ of prohibition),阻止治安法官的某些越权违规行为;还可以通过调卷令状(writ of certiorari)将治安法官判决的案件上调复查,撤销那些违背正当程序的错误判决。不过, “15世纪……(中央政府)对他们工作的监督与控制很少。这与以下的实践相符合,从撒克逊时期以后,只要地方与国家的政府协调一致,就由地方自己治理了。16 世纪,对治安法官的监控权一度落入星室法院(Court of Star Chamber)手中,力度加强。1641年星室法院废除后,治安法官重新归属王座法院管辖。


16世纪是治安法官的黄金时期。有人指出:“在伊丽莎白时代,绝大多数人并未完全处于中央政权的直接管辖下,大多数人由地方官员管理,特别是治安法官们决定其命运。”17世纪时,由于革命的爆发和时局的动荡,治安法官一度黯然失色,但很快便在18世纪时重振雄风,再次控制了地方司法、治安和行政管理大权,直至19世纪30年代。


纵观1019世纪英国传统地方自治,有两大特点值得关注:


第一,司法主导下的法治型地方自治。英国自统一国家形成起对地方就采用司法主导管理的方式,连地方政府的名称都是用法院和法官这样的称谓,行政只是郡法院和治安法官的一种附属职能,行政司法化特点突出。司法是最讲法治的,司法主导意味着英国地方自治一开始就行进在法治轨道上,并构成了国家法治体系的重要一环,这与古代中国的行政主导即司法行政化管理模式及其人治特色形成鲜明的对照。


第二,官民共治下以民治为主的地方自治。除了郡长在极短时期内(1013世纪)发挥过微不足道的作用外,英国地方自治始终以当地居民组成的郡法院和治安法官季审法院为主体。治安法官形式上由国王任命,实质身份是民不是官,他们自称是政府的合作者,而不是国王的官员。这与古代中国由朝廷命官治理地方的官治模式截然不同: 民治的实质是自我治理,官治的实质是权力治理。


经过9个世纪的历史积淀,英国形成了一套法治民治的地方治理制度。法治民治意味着地方自治不是源于中央政府的权力延伸,而是植根于地方共同体的权利本位。正是该时期确立起的这个权利本位原则,构成了英国地方自治一以贯之、长盛不衰的观念基础。但是,那时的地方自治采用司法主导形式,行政管理处于附属地位,这是一种不成熟的表现。此外,早期的郡长是国王命官,后来的治安法官虽是民官,但每郡只有数十人,都是地方精英,普通民众还无权染指地方治理事务,只能充当被治理的对象,所以缺乏民主内涵。由国王委派郡长和由国王任命治安法官,也说明那时的地方政府还承担着一部分代表中央进行地方统治的功能。

现代英国四大自治区域

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