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程汉大︱英国地方自治:法治运行的三个阶段(下)
来源:经济社会史评论 作者:本站编辑 [日期:2016-10-15] 浏览:

二、现代地方自治:行政主导下的民主与服务

19世纪30—40年代,英国完成了工业革命,经济发展日新月异,城市化进程突飞猛进,人口流动势如潮涌。为适应社会的变化,英国进行了一系列上层建筑层面的改革,这包括议会制度改革、司法制度改革、警察制度改革、地方政府改革等,政治生活日趋民主化,政府职能日趋专业化。改革后,治安交给了新建的警察部门,司法由改组后的统一法院承担起来,原来的治安法官虽继续保留,但职权仅限于地方司法,与行政完全脱钩。地方行政交给了新建的地方政府。传统的司法主导模式宣告终结,现代的行政主导模式代之而起。

 

现代英国地方自治的框架是:全国分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个大区,但此为虚设,实际上地方政府分为三级,第一级为郡、郡级市(以大伦敦为典型代表,下分32个区),数量为66个;第二级为郡区、郡辖市,数量为848个;第三级为乡镇和教区,这一级比较弱,数量较多,有10 000个左右。

 

《1835年市政法案》出台,建立了经选举产生的地方议会,议员由纳税3年以上的成年男子选举产生,该法案确立了英国现代地方自治的基本原则,主要包括两条:一是共同体自治原则,二是居民自主原则。前者是指地方当局排除中央和上级干涉(自治),后者是指地方事务由全体地方居民自主决定,包括选举自治机关(民主),概括起来就是民主自治原则。

 

1888年地方政府条例》首先将民主自治原则落实于郡级政府。《1894年地方政府条例》把62个郡又划分成535个城区、472个乡区、270个郡属市,规定民主选举产生的议会为城区、乡区和郡属市的权力机构,全面负责地方事务的管理。同时规定,乡区下设教区(威尔士的教区称社区),教区人口超过300人的设立教区议会作为权力机关,不足300人的以教区大会作为权力机关。《1899年伦敦政府法》规定,伦敦市分成28个自治市和1个伦敦城,分别建立民选的议会。《1900年城镇议会法》要求所有的自治市都要设立民选议会。至此,英国建立了完备的三级地方政府体制,完成了地方治理的专业化、民主化转型。

 



现代英国地方政府体制采用议会制,议会等同于政府。其结构是:议会由当地居民普选产生,拥有立法权、决策权、人事任免权、市政预算权、行政监督权。议员任期4年,属于政务官,享有实权,但无薪酬,因为他们在理论上是地方的“主人”“老板”。

 

由议员选举其中一人为议会主席,相当于行政长官,一般称市长,任期1年。行政长官不得介入政党政治,也没有实权,只有礼仪性权力,如主持会议、出席庆典、会见来宾、授予荣誉等。在议会表决时,行政长官不参加投票,只在双方票数相等时才投下决定性的一票,但行政长官领有固定工资,因为他在任期内必须全身心投入公务,无法从事其他职业。

 

根据工作需要,议会下设各种议会委员会,分管某一方面的工作。委员会分法定委员会、常设委员会、临时委员会和联合委员会四种类型,主要有财政委员会、教育委员会、卫生委员会、消防委员会等。委员会既有议会审议权,又有行政决策权和执行权。各委员会之下对口设置若干行政官员(文官),由议会任命或雇用,负责管理日常事务。行政官员是事务官,无实权,但领工资,因为他们是雇员。行政官员直接受所属委员会的领导和监督, 而各种委员会都受议会领导和监督。

 

议会制是一种以议会为中心的议行合一体制,是一种政务官(管决策)与事务官(管执行)分工合作体制;实职虚薪、虚职实薪是它的一大亮点。

 

与传统的地方自治相比,现代地方自治有三大进步:一是实现了民主化,地方政府即议会由普选产生,直接对当地居民负责,无需经中央任命或认可程序。二是实现了专业化,它将司法和治安职能剥离出去,转交给独立的法院系统和警察系统,自己专注于地方行政,兼管少量地方立法,内部的专业分工也更加细致。三是实现了服务化,体现在治安职能上的政治统治色彩销声匿迹,民生服务成为地方政府的主导职能。这方面职能大致可分为以下五类:一是生活安全保护事务,如消防、食品安全等;二是教育卫生事务,如学校、医院等;三是社会福利事务,如住房、就业等;四是环境保护事务,如城乡规划、公共设施修建等;五是文化娱乐事务,如博物馆、剧院、公园、图书馆等;六是商业贸易事务,如市场管理、交通运输等。

 

由于实现了民主化和民生服务化,地方民众不再仅仅是地方自治的客体,而成为地方自治的主体和服务对象,中央政府基本不干涉地方具体事务,至多通过立法和财政援助对地方社会经济生活进行调节和监督。于是,权利本位原则得到更加彻底的落实,英国地方自治从此迈上了一个新的台阶,进入了沃尔曼所说的“地方自治的黄金时代”。


英国地方议会

三、当今新发展:绩效管理下的优质与高效

20世纪80年代,随着“从摇篮到坟墓”式福利国家的建立、公共服务投资的持续增加和民众对公共服务质量要求的不断增长,以及管理科学与现代科技的发展,英国通过引进“顾客至上”“消费者导向”等企业经营理念与技术,开始探索建立政府绩效管理制度,以确保政府设立的公共服务目标能够真正实现,从而又迈上了以提供优质高效服务为宗旨的地方自治第三个台阶。

 

英国政府绩效管理制度的探索实践可以分为三个阶段:第一阶段为上世纪80年代,以提高行政效率、解决财政危机为中心内容;第二阶段为上世纪90年代,以提高公共服务质量为中心内容;第三阶段为本世纪初,以提供更为民主、有效和优质的公共服务为中心内容。

 

1979年,英国内阁成立了以雷纳为首的效率小组,开始对政府各部门行政效率进行调研和评估,绩效管理改革启动。1983年,英国成立审计委员会,除了负责传统的财务审计外,还被授权评估审查地方政府绩效。1997年,英国颁布《地方政府法》,提出地方政府的首要责任是提供公共服务,要求地方政府每年必须通过专门机构和人员及固定的程序进行绩效评估。1999年,布莱尔政府发表“政府现代化白皮书”,确定了行政改革的三个目标:确保政策制定的高度协调和具有战略性,以公共服务的使用者而非提供者为中心,确保公共服务的高效率和高质量。随后推出了“最佳价值”(Best Value)模式,要求地方政府按照经济、效率、效益“3E”标准提供公共服务,贯彻挑战(地方政府向自己提出挑战,有没有更好的方法来提供服务)、比较(地方政府之间进行比较,向绩效好的地方政府学习)、协商(地方政府关注地方民众的需求,提供适销对路的服务产品)、竞争(地方政府、社会团体、私人企业联手提供公共服务并展开竞争)4原则。

 

2002年,英国政府在“最佳价值”模式基础上开发出具有可操作性的地方政府综合绩效评估体系(Comprehensive Performance Assessment),简称CPA,这标志着地方政府绩效评估系统正式建立。综合绩效评估指标包括三个组成部分:(1)民生服务评估;(2)资源使用评估;(3)市政综合评估。其中,每一部分又细化为若干具体指标,如服务评估包括地方政府环境、住房、文化、公益、消防等二级指标;资源利用评估包括财务报告、财务管理、财务信用、内部控制、投资效益等二级指标;市政综合评估包括发展目标、优先战略、执行能力、内部绩效管理、实际成就等二级指标。2005年,评估内容又增加了发展方向评估, 包括明显改善、适当改善、有所改善、略有改善、无改善等二级分层指标。

 

2002年,英国对英格兰150个单层郡政府(郡下不设区政府的郡自治市)开展了首轮CPA评估,此后每年进行一次。2003年6月到2004年12月之间,审计委员会完成了对238个区议会的首次评估。从此,综合绩效评估成为英国的一种地方政府管理制度。

 

综合绩效评估由审计委员会独立实施,公开进行,每年一次。其程序分为四步:第一步,由地方政府进行自我评估。第二步,由审计委员会向地方政府派出评估小组进行审核评估,评估小组由政府官员和有关专家组成,抽查各项资料和统计数据,随机约谈地方政府工作人员或其他相关人员,以便得到尽可能客观全面的资料。第三步,由审计委员会确定评估结果,并据此划分为从四星到零星五个星级,分别相当于优秀、良好、一般、较差和差。第四步,公示评估结果,接受社会评议和监督。地方政府如对评估结果有异议,可在收到评估结果10个工作日内提出书面复核申请。评估结果及相关数据将在CPA网站上及时公布,并作为地方政府“赢得自治权”(earned autonomy)的主要依据,就是说,绩效越好的地方政府获得的管理自主权就越大。通过这种奖励机制充分发挥绩效评估的效能,调动评估对象改进管理、提高绩效的积极性。

 



实践证明,综合绩效管理明显提高了地方政府的管理水平,但也暴露出一些问题,譬如,由于CPA 指标太多(2006年绩效指标达到1 300多个),面面俱到,致使重点不够彰显,也给地方政府带来过大压力,限制了他们的主动性和积极性。为此,2007年4月,审计委员会对CPA 指标体系予以简化改革,推出了综合区域评估系统(Comprehensive Area Assessment),简称CAA。CAA特别重视以下几个方面的内容:第一,把提高地方民众的生活质量作为首要目标,把与民众生活息息相关的公共部门和社会福利机构(如孤儿院、养老院等)作为评估重点。第二,更加关注结果而不是过程,更加关注一个区域的整体绩效而不是某个部门的绩效。第三,着眼未来发展,强调区域综合前景与风险的评估。第四, 强化各方协作与公民参与。可见,综合区域评估不是取代而是完善了综合绩效评估系统,使得绩效管理制度更加理性、科学、有效。

 

绩效管理制度的实施明显提高了英国地方政府的自治水平(自主性)和公共服务质量。据统计,从2002年到2008年,英国地方政府的绩效提高了20%,其中,72%的单层郡政府提升了一个星级,4星级单层郡政府所占比例由15%提高到了42%。同时,强化了中央政府对地方政府的规制与监管,保证了全国性公共政策在地方的执行和落实,实现了中央政府和地方政府对社会的共同治理,证明了地方自治与中央监管并非是一种此消彼长的负相关关系,而是一种相辅相成的正相关关系。

 

当然,英国的地方政府绩效管理制度也有不足,如绩效评估成本高昂,需投入大量精力和财力,据统计,纽卡斯尔市每年的绩效评估费用高达50万镑以上。二是评估程序复杂,评估结果的公信度不尽人意。不过,总体而言,绩效管理制度代表了当今世界各国公共管理的普遍趋势,上述不足都是技术缺陷所致,而非方向性问题,相信一定会在未来实践中不断改进完善。


泰晤士河伦敦塔桥

四、简短的结语英国经验的主要借鉴价值

英国地方自治的三部曲清晰而深刻地诠释了地方自治的价值内涵,也生动地揭示了地方自治发展的客观规律:先是确立法治与民治原则,继而确立民主与服务原则,最后是优质与高效服务原则——此为民主原则的具体化和深化,亦即福山在《政治秩序的起源》中所说的“政治责任制”——三个台阶依次递进;其中蕴含着一个深刻的逻辑:法治是民主的前提,法治与民主是高效优质服务的前提。但是英国人绝不是自古深谙此道,因为上述三级递进过程不是按照预设的路线图自觉作为的产物,而是因时因事制宜、顺势而为的结果。这充分体现了英国人实事求是、注重实用的经验理性主义文化特点。这样说丝毫没有否认英国人主观能动性和创造性作用的意思,因为三种形态的地方自治及其依次递进过程毕竟都是人之选择作为的结果,而人之选择行为总是受着某种自觉不自觉观念的驱动。因此准确地说,英国地方自治的过程与成就是英国人不断顺应历史的发展,将客观需要、实践经验和科学理性有机结合一起的结果,这一点很值得我们思考和借鉴。

 

英国地方自治背后的观念因素更值得我们思考和借鉴。马克斯·韦伯说:“任何一项事业的背后都存在着某种决定该事业发展方向和命运的精神力量”。英国之所以在地方自治方面取得成功而且不断进步,关键在于他们建国伊始就把地方自治视为地方居民共同体的一种固有权利,而不是作为一种权力来看待和对待。这是英国独具一格的地方治理司法主导方式形成的根本动因。尽管诺曼王朝一度试图通过委派郡长把地方治理纳入“权力治理”的常规框架中,但很快就发现此路不通,不得不放弃。所以,自中世纪起,英国的地方单位被称之为共同体(community),地方管理机关被视为是共同体的法人代表(conpration)。在这种权利观念下,地方自治获得了不证自明的天然正当性;除非经权利主体即地方居民共同体的同意,中央政府和国家法律不能任意剥夺和干涉,即使是民选的议会,不管是国家议会还是地方议会,都无权取消或削弱,而只能不断地强化和完善它,使之得以更全面更有效地落实。从某种意义上说,英国在地方自治方面所取得的一切成就,都是自治权利观念的精神之花结出的制度之果。由此可见,观念更新对于制度建设所具有的重大意义。

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