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初 庆 东:近代早期英国治安法官的济贫实践
来源:世界历史杂志 作者:本站编辑 [日期:2017-11-28] 浏览:

 

内容提要 近代早期英国社会急剧分化,贫困问题日益凸显。为应对贫困问题,治安法官领导的地方政府积极探索济贫之道,有力地推动了国家出台济贫法令。到17世纪初,英国建立了一整套济贫法体系,并授权治安法官监督教区开展济贫实践,这集中体现在救济穷人、控制流民与提供工作等方面。治安法官作为中央与地方的联结纽带,其济贫实践成为近代早期英国中央与地方关系的缩影。贫困问题关乎国家安定与社会秩序,因此济贫成为中央与地方的共识。在此前提下,治安法官积极推进济贫实践,以解决贫困问题,为英国社会稳定转型与国家有序治理提供条件。近代早期英国治安法官的济贫实践切实反映出英国在治理社会问题的过程中,注重协调中央与地方、顶层设计与基层实践的关系。

关键词 近代英国 治安法官 济贫 中央与地方 国家治理

 

十六七世纪是英国从农业社会向工业社会的过渡时期,伴随着“价格革命”引发的经济波动以及人口显著增长、瘟疫与饥馑频发的状况,这一时期年幼与年老等无谋生能力的穷人数量显著增加,同时身体健壮者沦为流民的数量也在剧增,从而引起国家与民众对贫困问题的关注和对社会失序的恐慌。为解决贫困问题,英国政府在地方治安法官济贫实践的基础上,建立了济贫法体系,并授权治安法官统筹地方济贫实践,从而有效地应对贫困问题。

学界围绕近代早期英国济贫问题与治安法官这两大主题已有较为丰富的研究成果,但相关研究大多未能将两者贯通,而是各执一端。前者以韦伯夫妇、保罗·斯莱克为代表,聚焦济贫法令出台的背景、内容及其演变;后者以托马斯·斯克姆为代表,关注治安法官的制度演进。随着研究的深入,学者们越来越意识到济贫法令的出台是一回事,其在地方的实践则是另一回事。在学者们已经开始关注济贫实践的过程中,治安法官作为济贫实践众多主体的一员受到关注。伦纳德认为,治安法官、议会和枢密院三者的合力促成了英国济贫制度的形成。杰弗里·奥克斯利、史蒂夫·欣德尔、保罗·菲德尔和麦金托什等学者也论及治安法官的济贫实践,但他们更加强调教区官员在济贫实践中的作用。欣德尔认为,“治安法官在济贫法管理中的职责限于任命与审计,而非制定政策”。乔纳森·希利则认为,治安法官不仅是国家济贫法令的推行者,而且也是地方济贫政策的形塑者。尽管现今学者们已经开始意识到治安法官在济贫实践中的重要作用,但相关研究仍以个案为主,易造成“见木不见林”的弊病,而且未能观照中央与地方在治安法官济贫实践中的互动情况。

相较国外学者而言,国内学者着重探究近代早期英国济贫法令与济贫政策的演变,相关成果可谓蔚为壮观,但对济贫实践缺乏应有的关注。近年来,尹虹、张佳生、邓云清等学者开始关注济贫实践,但并未探讨治安法官在济贫实践中的作用。基于此,本文在已有研究的基础上,围绕治安法官在济贫法令出台前后的济贫实践,考察治安法官应对贫困问题的具体举措及其成效,进而厘清中央与地方在济贫问题上的互动关系,以此管窥英国在近代社会转型时期治理社会问题的制度张力与成功经验。


一、 治安法官的济贫实践与济贫法令的出台


英国的贫困问题由来已久,但是到16世纪后期和17世纪初期,贫困的性质、水平与16世纪上半叶相比均发生显著变化。在15世纪和16世纪初,贫困问题并非严重的社会问题,这一时期贫困的产生多是个人不幸(如丧偶、父母去世、疾病或伤残等)的结果,或者仅是个体生命过程中的某个阶段(特别是年幼或老年时期)。因此,工资劳动绝不是不可避免的选择,而仅仅是某个年龄段的一种雇佣方式,或是收入来源的一种辅助方式。但到16世纪末,一直到17世纪中叶,穷人不再限于不幸者和老年人,而是占据了人口的很大比例,其中很多人是工资劳动者。据估算,在16世纪,大多数英国城镇中有1/4—1/3的人口其社会地位在工资劳动者之下。例如,16世纪诺里奇市60%的人口处于贫困之中。乡村在这一时期也面临严重的贫困问题。例如,1581年,埃塞克斯郡的一个村庄“抱怨穷人数量超出他们可承受的限度”。由此可见,贫困问题已成为近代早期英国极为严峻的社会问题。

为解决贫困问题,近代早期英国政府积极介入,扭转了中世纪神恩济贫的做法,开启了济贫的世俗化与理性化进程,即开始对贫困人口进行区分,并予以差别救济。都铎时期,英国政府对流民予以严厉惩罚。1495年和1531年,政府先后颁布法令,要求地方政府拘禁流民,处以鞭刑,然后将其遣返回出生地或上次居住超过三年之所在地,而且只允许获得治安法官颁发的乞讨许可证者才可以进行乞讨。在此基础上,1536年法案要求对流民进行消极制裁的同时,强调流民应受雇工作;由教区负责对无谋生能力者提供有组织的救济;禁止乞讨和无差别的施舍。虽然这一法案未获议会通过,但它为济贫机制的发展制定了路线图。而唯一的阻力,是无差别救济机构的存在。

在这里,伦敦市政当局的济贫实践为济贫制度的改革提供了契机。1544—1557年,伦敦有五家慈善救济院或建立或重组,这成为实践1536年法案的一次尝试。但由于资金不足和贫困人数过多,五家慈善救济院先后遭遇重挫。在此情形下,慈善救济院要求教区承担济贫与院外救济的责任。1547年,伦敦治安法官马丁·鲍斯爵士(Sir Martin Bowes)筹划组织教区募捐,到1552年那些拒绝施舍或捐助较少的人由市长确定捐助数额。尽管在1572年之前伦敦没有强制征收济贫税,但市长经常力劝教区居民多捐为善。教区的募捐活动损害并最终摧毁了慈善救济院的集权性功能,教区逐渐取代慈善救济院成为市镇济贫的主要组织者。

在此情况下,地方市镇纷纷效仿伦敦,积极探索济贫方式的变革。切斯特(1539年)、考文垂(1547年)和伊普斯威奇(1551年)等市镇先后进行贫困普查。在考文垂,治安法官调查居民的住房、房主、定居时间、婚姻、家庭、工作能力、雇用情况,警告不雇用帮工的雇主、惩罚懒惰者、救济穷人等。伊普斯威奇治安法官要求每个教区提名两人调查教区贫困状况。牛津和金斯林通过建立纺织厂和磨坊、购买大麻和羊毛等原材料、建立劳动救济所(workhouse)等途径,为穷人提供工作。诺里奇和约克先后在1549年和1550年强制征收济贫税,以此取代教区施舍。1549年5月3日,诺里奇市政会议颁布法令,要求市政官估算各分区的贫困状况,并强制要求居民缴纳济贫税,拒绝缴纳者将受到惩罚。1538年,约克开始暂行强制性济贫,从1550年开始固定征收强制性济贫税。1556年,剑桥开始强制征收济贫税。1557年,伊普斯威奇开始强制征收济贫税。到16世纪中叶,多个地方市镇沿着1536年法案描绘的路线图,由教区组织济贫,或为穷人提供工作,或强制征收济贫税。地方市镇的济贫实践为国家出台新济贫法令提供了强劲动力与参照样本。

从1552年开始,议会追随一些市镇的济贫实践,逐步走上强制济贫的道路。1552年法令鼓励各教区评估责任与资源,建立贫困人口的花名册和教区居民自愿捐助的数额记录,并允许教区居民提前缴纳每周应付数额。1552年法令是迈向全国性济贫税的重要一步。随后,1555年法令重申了1552年法令的内容,并允许在穷人数量太多以致不能在居住地获得救济的情况下,穷人可以凭证乞讨。1563年法令又规定,只有在劝说教士和主教失败后方可强制济贫。在上述三个济贫法令的推动下,一些乡村和市镇教区制定拒绝济贫的人员名单、任命济贫管理员(overseer of the poor)和开具济贫收支账目,但这些做法零散且杂乱。

1569年的“北方叛乱”为加快全国性强制济贫的步伐提供了契机,这次叛乱使政府和议会意识到控制流民与救济穷人的迫切性。同时,地方政府积极采取行动,为新济贫法令的出台提供实践基础。例如,约克在1569—1570年开展贫困普查,有88名穷人获得乞讨证,而那些不能外出的穷人将根据每周评估获得救济,同时设立专员管理济贫事务。诺里奇在1570年进行贫困普查和强制性济贫评估,设立针对流民的感化院或教养院,并计划定期调查穷人的住所和身体健壮的穷人及其子女的工作情况。约克和诺里奇等市镇的济贫实践,受到上院议员马修·帕克(Matthew Parker)的关注,而下院议员约翰·奥尔德里奇(John Alderich)曾担任诺里奇市长,他们努力促使1572年法令顺利出台。

1572年法令授权治安法官负责贫困调查,然后估算居民缴纳济贫税的额度;两名治安法官有权监禁拒绝缴纳济贫税者;每一教区任命济贫管理员,每月进行检查以确保陌生人没有获得救济。1572年法令第一次意识到失业人口的存在并非他们自己的过错。此后,1576年法令要求每个市镇通过置办羊毛、亚麻、铁等原材料,为“需要工作的年轻人”提供工作。法令还要求每郡建立教养院,管理流民和惩罚拒绝接受工作者。新济贫法令的执行仰赖治安法官的合作,而市镇治安委员会比较容易地执行济贫法令。例如,1574年,约克将51名“年老、无谋生能力的穷人”安置在圣托马斯慈善救济院、商人大厅和圣安东尼大厅,并置办亚麻和大麻以供他们纺织之需。1579年,利物浦市长要求根据1576年法令征税,以便购买原材料。但乡村治安法官却遇到较大阻力,这集中表现在治安法官未能有效进行贫困普查和估算教区济贫税,而且济贫管理员的任命和拒绝缴纳济贫税的报告也是零散的。

16世纪90年代末的歉收、谷物骚乱和叛乱,使贫困问题在1597—1598年冬天再次成为议会的头等大事。议会为此任命一个委员会,要求他们提出解决贫困问题的方案。委员会成员包括迈尔斯·桑德斯(Miles Sandys)、爱德华·赫克斯特(Edward Hext)、纳撒尼尔·培根(Nathaniel Bacon)、罗伯特·罗思爵士(Sir Robert Wroth)、乔治·莫尔(George More)、弗朗西斯·黑斯廷斯(Francis Hastings)、托马斯·霍比(Thomas Hoby)和安东尼·科普(Anthony Cope)等,他们不仅是议员,而且也是治安法官。并且他们具有丰富的地方济贫经验,知晓已有济贫法令的缺陷。在他们的努力下,1598年议会通过一系列法令,使教区成为济贫管理的基层组织,而治安法官只行使监督权和受理对教区济贫不满者的上诉。1598年法令确立了英国济贫法的三个基准原则:首先,即决惩罚流民;其次,征收济贫税进行院外济贫;最后,为身体健壮的穷人提供工作。1601年济贫法再次肯定了1598年济贫法的内容,后经1603年规定瘟疫时期征收特别税和1610年法令要求每郡建立教养院,并在1624年济贫法的内容得以固定化,由此形成了英国济贫法的基本框架,并一直延续到19世纪。

由是观之,从16世纪中叶开始,治安法官领导的地方政府率先开始探索应对贫困问题的济贫举措,这成为国家济贫立法出台的先声。领导地方济贫实践的部分治安法官又兼任议员,从而有可能将他们的济贫实践纳入国家济贫法令之中,进而变为全国性济贫政策。同时,国家济贫法令出台之后,经由治安法官在地方上的推行与实践,得以检验济贫法令的实际效果,这为进一步完善济贫法令提供了基础,从而实现立法与行政的有机结合、中央与地方的良性互动。在此过程中,治安法官无论是作为地方官员或是兼任议员,在济贫法令的出台方面都发挥着至关重要的作用。


二、 治安法官与济贫法令的实践


如果说都铎时期是济贫法的形成时期,那么斯图亚特时期则是济贫法的完善与实践时期。到1610年济贫法体系基本建立,从而使近代英国的济贫政策完成了从残酷镇压向规训与救济并举的转变,从只关注流民到顾及各类穷人的转变,从自愿捐助向强制缴纳济贫税的转变。随着近代英国济贫政策的定型,治安法官的权责缩小,主要负监督之责,但治安法官在济贫实践中仍发挥着重要作用,这集中体现在救济穷人、控制流民与提供工作三个方面。

(一)救济穷人

16世纪末济贫法令出台之后,教区成为济贫管理的基本行政单位,但教区济贫作为全国性社会政策,其执行经历了一个缓慢的过程,而这与治安法官是否执行济贫法令有关。例如,1618年,巡回法官敦促兰开夏郡治安法官更好地履行济贫职责,询问治安法官是否按时任命济贫管理员和征收济贫税。诺森伯兰郡治安法官在1625年之前并未积极推行济贫法,而在查理一世时期治安法官也无所作为,主要原因是治安法官害怕激怒有权势的地方贵族。一些治安法官将征收济贫税作为济贫的最后选择。例如,萨默塞特郡治安法官强调施舍而非评估税额,以自愿的方式组织济贫。1638年,赫特福德郡治安法官在一份报告中指出,正式济贫与非正式济贫共存,并提及增加农民和麦芽酒酿造商济贫税的尝试失败。由此可见,治安法官并非完全按照济贫法令开展济贫,这在一定程度上阻碍了教区济贫的活动。

更有甚者,一些治安法官不仅没有敦促济贫管理员征收济贫税,反而通过颁发乞讨执照延缓济贫税的征收。例如,1618年,两名治安法官在卡那封郡南特康韦(Nantconwy)的即决法庭(Petty Sessions)颁发乞讨执照。在彭麦克诺(Penmachno)教区,至少有20人获得乞讨执照,另一教区则有47人获得乞讨执照。颁发乞讨执照也是17世纪初期诺福克部分地区的通常做法。1635年,艾琳·西瓦德(Ellyn Heaward)因为乞讨被捕,柴郡治安法官罗伯特·弗农(Robert Vernon)在了解到西瓦德是因为她的出生地不能给予她救济而被迫乞讨后,评论道:“大多数教区的通病是宁愿使其穷人乞讨也不提供救济。”这就说明教区济贫虽然是国家的济贫政策,但其在各地的实践存在很大差异。直到17世纪30年代英国政府颁布《政令全书》(Book of Orders),以加强对治安法官的控制,在此背景下,教区济贫才成为治安法官济贫的首选。例如,萨塞克斯郡各教区在1600—1630年间相继开征济贫税。

教区济贫主要救济无谋生能力之人,但有大量民众生活在贫困线边缘。他们在斯图亚特时期占人口总数的1/4—1/2,包括茅舍农、农业和工业劳工、贫困的织工和农夫。因为粮食歉收使他们沦为需要救济的穷人。1623年3月,卡那封郡治安法官约翰·温爵士(Sir John Wynn)写道:“现在这个国家的面包和谷物是如此匮乏,以致很多人饿死,其他人则面有饥色。”治安法官在饥馑年代里要努力确保地方谷物供应,保证居民有粮可食。例如,1586年,伯克郡治安法官向枢密院汇报该郡多个市镇控制谷物供应的情况。1587年,诺丁汉治安法官将该市供应谷物的情况,连同面包师傅、酿酒商等的名单及其消耗谷物的情况一并报送枢密院。德文郡治安委员会认为,治安法官造访市场,以确保谷物供应给民众而不是转向私人之手,是保证谷物公平分配的最佳方法。1630年11月,亨廷顿郡治安委员会详细调查农民储藏在谷仓里和土地上的谷物以及他们买进卖出的情况。萨塞克斯郡治安法官要求谷物市场在11点之前不许开放,以便远处的穷人可以赶到,并且下午1点之前只允许少量出售。治安法官通过干预谷物市场、调查谷物需求状况等渠道,尽量减少需要救济的穷人。

治安法官从一开始颁发乞讨执照以阻碍教区济贫到17世纪30年代开始积极推行教区济贫,这与枢密院的强力干预有着密切关联,这也表明治安法官的济贫实践并非在权力真空中运作,而是受到中央政府的监督。同时,治安法官积极介入谷物市场,保证居民基本的生计所需,这是治安法官践行家长制保护主义的体现。

(二)控制流民

近代早期英国社会经历了剧烈的社会变动,身体健壮的流民数量剧增。在治安法官看来,流民是社会的负担与威胁,是犯罪与无序的元凶,因此治安法官极力限制和惩罚流民。特别是在教区成为济贫的基本单位后,教区负担本地的济贫费用,而流民只会加剧教区的济贫负担,这当然不为治安法官所容忍。

面对流民对本地有限资源构成的压力和济贫的负担,治安法官和教区官员严格限制当地居民收留外来者。例如,1603年,大伊斯顿(Great Easton)规定未经济贫管理员和四位居民代表(chief inhabitants)的同意,任何人不得收容外来者。1619年,布雷特里(Braintree)教区的官员要求未经许可不得为“陌生人和外来者”提供借宿。1657年,伍德福德(Woodford)的居民代表要求“任何主人不得允许他们的仆人进入茅舍,除非他向教区保证他的佃农不会增加教区负担”。在沃里克郡,克拉伦敦和斯尼特菲尔德(Snitterfield)庄园早在1574年就禁止收容转租承租人。1601年之后,埃塞克斯郡季审法庭有关茅舍与被收容者的讼状迅速增加,这表明居民对外来人口的关注度明显增加。

治安法官及其属员对定居权的限制实际上就是将流民限制在他们各自的村庄,禁止他们外出谋生。例如,1647年,东约克郡居民抱怨詹姆斯·多兹沃斯(James Dodsworth)一家居无定所,治安法官要求教区警役将他们一家遣返本特利(Bentley),交由该地济贫管理员看管。1651年,东约克郡共有26条法令涉及居无定所者。埃塞克斯郡季审法庭关于收容寄宿者和非法建造茅舍的讼状在1649—1660年达到一个新水平。从1649年1月开始,兰开夏治安法官要求所有“被收容者”缴纳保证金,以防他们增加教区缴纳济贫税的负担。为减轻教区的负担,治安法官和济贫管理员积极调查迁移到所辖教区的外来人。

治安法官在限制流民的定居权之外,最常用的手段是惩罚流民。尽管存在治安法官未能惩罚流民的案例,例如,1591年,枢密院关于兰开夏与柴郡的报告中指出,惩罚流民的法令并未执行,以致兰开夏和柴郡有很多身强力壮的流民。但总体而言,治安法官都是积极惩罚流民的。例如,1616年,北约克郡吉斯保罗夫(Guisborough)即决法庭受理一批关于未执行流民法的讼状。1629年,柴郡治安法官威胁对未能惩罚流民的警役科以罚金,并强调七岁以上可以工作者如被发现“流浪或乞讨”将被视为流民。

随着《政令全书》的颁布,治安法官惩罚流民的力度空前加强。根据琼·肯特(Joan R.Kent)对莱斯特郡和斯塔福德郡三个乡村的研究,1611—1620年共发现47名流民,1631—1640年则增至248人。1641年,柴郡治安法官要求警役每周至少一次巡回其辖区以搜捕流民。1655年,诺丁汉郡季审法庭判决警役鞭打4名流民后,将他们遣返回居住地。治安法官认识到流民对社会秩序的威胁,正如德文郡治安法官所言:顽固的乞讨者和无业游民使“诚实而友好的民众产生恐惧”,是“国家的耻辱”。基于此,治安法官积极采取措施,控制流民。

治安法官限制流民的定居权与惩罚流民相互补充,其目的是控制流民。治安法官及其属员控制流民的背后逻辑,是维护教区和郡共同体的利益,避免流民成为教区济贫的负担和社会秩序的威胁。

(三)提供工作

17世纪英国人口结构中有相当一部分是贫困劳工,其年龄结构以年轻人为主,他们逐渐成为自愿或不自愿的失业群体。失业因此成为近代早期英国贫困问题的主要诱因。伊丽莎白时期的济贫法令已经认识到这一问题,因而要求济贫管理员建立原料仓库为穷人提供工作。1622年,枢密院告知威尔特郡、格洛斯特郡、萨默塞特郡、多塞特郡、牛津郡、肯特郡、索福克郡、德文郡和约克郡等郡治安法官:“很多织工因为失业而陷入贫困”,应该“命令商人尽量多地购买布绸”,“要求(治安法官)恢复失业织工的工作”。故此,提供工作成为近代早期英国济贫的主要内容之一。

首先,济贫法要求穷人的孩子充当学徒,由教区支付学徒费用。但由于儿童学徒的法律漏洞和学费负担,治安法官与济贫管理员对此并不尽力。1618—1627年,巡回法官授权治安法官对拒绝招收儿童学徒的师傅进行惩罚。《政令全书》重申这一要求,为儿童学徒制的实施注入动力。1631年,萨塞克斯郡两分区共有130名儿童在一年之内找到师傅。同年3月,汉普郡一分区的治安法官汇报上个月共有50名儿童学徒。但儿童学徒制在各郡的执行情况存有差异,而且儿童学徒制本身也存在缺陷。济贫管理员不愿意支付学徒的学费,也不可能为每位儿童找到师傅。而治安法官干预儿童学徒制的情况,多与枢密院、巡回法官的临时监管有关。因此,儿童学徒制的效果是有限的。

其次,治安法官通过举办雇用年会(hiring sessions)(通常一年一次,有些地方半年一次),为穷人提供工作机会。雇主与雇工通过雇用年会商定合同,并接受治安法官厘定的工资。治安法官厘定工资的法律基础是1563年的《工匠法令》(Statute of Artificers),该法令规定,治安法官在每年复活节季审法庭召开之时,根据“不相关且率直之人”的建议,“商谈年份收成以确定技工、劳工、仆人的工资”。《工匠法令》颁布之后,治安法官比较积极地执行该法令,即使到19世纪初,《工匠法令》的执行仍然是治安法官的一项重要任务。治安法官厘定工资可以保证劳工获得维持生计的基本工资,防止劳工沦为穷人。

最后,治安法官将那些拒绝接受工作者囚禁在教养院,使那些懒惰和任性之人既能获得惩戒,又能得到工作训练。例如,17世纪初,诺丁汉郡治安法官通过教养院严厉惩罚放荡和积习难改之人,并将流浪汉充当“血汗劳工”编织麻袋、纺亚麻。在农忙季节,治安法官要求流民白天到田地劳作,晚上返回教养院。1634年,诺福克郡治安法官将“懒惰者”和“身体健壮而没有工作者”送进教养院,“直到他们可以找到雇主”为止。教养院成为治安法官强制穷人工作的补充手段,而且效果比较显著。

综观治安法官在救济穷人、控制流民和提供工作等方面的表现,尽管在具体举措上存有瑕疵,但治安法官积极履职以推进济贫实践的努力是应该肯定的。


三、 治安法官济贫实践中的权力网络


治安法官的济贫实践并非在权力真空中运作,而是受到多重权力的制约,是多方妥协合作的结果。在中央层面,治安法官的济贫实践不仅为国家出台济贫法令提供地方实践经验,而且在济贫法令颁布之后,中央政府依赖治安法官推进济贫实践。在地方层面,治安法官虽然具有相对自主性,但作为中央政府在地方的代理人,治安法官需要获得国王和枢密院的任命,需要借助国家法令获取济贫管理的权力,也需要基层教区官员的合作。在这个意义上,治安法官的济贫实践离不开中央政府的监管与教区官员的合作,同时治安法官的济贫实践需要考虑地方实情。因此,治安法官的济贫实践成为中央与地方权力博弈的重要场域,而中央与地方在济贫问题上的共识为双方走向权力平衡与相互制约的良性互动提供了条件。

首先,中央政府加强对治安法官的控制,要求治安法官严格执行济贫法令,积极推进济贫实践。近代早期英国中央政府通过法令规定了治安法官广泛的权力与义务,使其成为郡政府的主要管理者。到16世纪末,与治安法官相关的王国法令共有309部,其中都铎时期即颁布了176部,这从一个侧面表明治安法官在都铎时期权力急剧增加。治安法官职责广泛,不仅要维持地方治安,还要履行日益增多的经济、社会与宗教职责。随着济贫法令的颁布,济贫成为治安法官的重要职责之一,这也是治安法官行政权力增加的重要体现。

为敦促治安法官执行济贫法令,中央政府通过枢密院与巡回法庭等机构加强对治安法官的控制。国王和枢密院拥有治安法官的任免权,而治安法官这一职务代表着权力与荣誉,是社会地位的象征。失去治安法官一职意味着失去影响地方事务和提携朋友、打击对手的机会。例如,萨默塞特郡罗伯特·菲利普斯爵士(Sir Robert Phelips)在1626—1629年未能获任治安法官,以致丧失对伊尔切斯特(Ilchester)的大部分控制权,同时也丧失了在威斯敏斯特的影响力。 因此,治安法官的任免权成为中央政府控制治安法官的重要手段。中央政府通过罢免不称职的治安法官以此来要求治安法官勤勉为政。例如,伊丽莎白一世时期伯利勋爵(Lord Burghley)先后七次较大规模地罢黜不称职的治安法官。中央政府除了罢免不称职的治安法官外,还通过巡回法庭加强对治安法官的监督。中央政府任命巡回法官,每年两次巡视地方,监督治安法官的活动。1617年,弗朗西斯·培根(Francis Bacon)爵士在巡回法官夏季巡回的指令中对巡回法官们说:“你们除日常的司法职责之外,还携带着国家的两面镜子。你们有义务将国王的荣光与关切传达给民众;在你们回来的时候,有义务向国王汇报民众的不满与悲伤。”巡回法官成为中央了解治安法官济贫实践的重要渠道,也是中央监督治安法官济贫实践的主要方式。

其次,治安法官不靠国家薪俸过活的特征与地方自治的传统,决定了中央政府对治安法官控制的限度。就治安法官的任免而言,治安法官被永久罢免的情况并不多见。根据约翰·霍沃德(John Howarde)的报告,1596年7月到1607年11月间仅有五名治安法官被解职。威廉·兰巴德回忆道:“我仅记得有一位治安法官被解除职务。”实际上,斯图亚特时期因为各种原因(例如,个人恩怨、拒绝执行王室政策、反对国王等)被罢黜的治安法官,大多稍后便官复原职。另外,巡回法官干预治安法官济贫实践的情况也不多见。这是因为巡回法官每次巡回的时间比较短,通常两到三天,同时巡回法官的巡回区也变动不定,这就使得巡回法官对治安法官济贫实践的监督作用大打折扣。

治安法官的相对自主性,决定了治安法官的济贫实践并非完全遵循中央政府的济贫政策。例如,在饥馑时期,国王与枢密院多次颁布饥馑政令书,要求治安法官遵照执行。但饥馑政令书缺乏灵活性,不能顾及地方经济的多样性与地区差异性。因此,很多治安法官严格执行对过度使用谷物和中间商活动的检查规定,同时采取措施给穷人以工作、救济和食物,以此绕过饥馑政令书的刚性规定。例如,1647年,威尔特郡治安法官要求啤酒酿造商每周购买不得超过8蒲式耳(bushel)的谷物,同时要求所有谷物必须在市场上公开出售,禁止私自卖给商人等。在赫特福德郡,只要农民同意以低于市场价格供给各自教区穷人谷物,那么市场就完全自由。由此可见,治安法官对谷物市场的控制并非完全遵循国王或枢密院的指令。在治安法官看来,他们比中央政府更加了解所辖地方的情况,知道如何应对谷物危机。换言之,治安法官拥有济贫实践的最终决定权。

最后,在济贫法令的推动下,教区成为济贫实践的基层行政组织,因此治安法官的济贫实践离不开教区官员的合作。教区官员主要由约曼、商人等“中等收入者”(middling sort)担任。“中等收入者”是“在中世纪等级制度瓦解之后从平民中分化出来的富裕社会阶层”,他们勤劳节俭,行为庄重。1583年,托马斯·史密斯爵士注意到:乡绅之下的约曼“在共和国内行使很大的管理职责”,在乡村中即使“地位如此低微之人”,如“贫穷的农夫”、“公簿持有农”和“技工”,“通常出任教堂执事”,“有时出任警役”。“中等收入者”积极充任教区官员,参与济贫管理。这是因为“中等收入者”是教区济贫资金的主要承担者,而济贫负担的增加会损害他们的经济利益,所以教区官员会积极减轻教区济贫负担。

此外,教区官员的思想观念与社会角色也成为他们积极参与济贫实践的重要原因。理想的教区官员是“诚实而有教养之人”,“更加关心共同体而非私欲”,“聪明而不自负,不刚愎自用,能够惩治罪恶和解决纠纷,最重要的是熟稔当地的习惯”。同时,这些人也是国家的仆人:乡村共同体不仅是社会合作的重要节点,而且也是具有“一些强制性权力与政治、法律义务”的行政单位。因此,尽管威尔特郡斯沃露菲尔德(Swallowfield)教区代表们认为他们的解决措施有利于睦邻,而康沃尔郡君士坦丁(Constantine)教区代表们以维护教区共同体的利益使其活动具有合法性,但两个教区代表随后便强调他们服从更高一级的权威,前者是为了“更好地服务”伊丽莎白女王,后者是为了管理“王子的事业”。也就是说,教区官员是在“一个全国性的一元权威之下积极参与国家治理”,而不是脱离中央政府的控制。这就使得教区官员能积极与治安法官合作,以推进济贫实践。因为治安法官是国家在地方的代理人,根据国家法令,治安法官有权任命与监督教区官员。教区官员与治安法官的合作,使济贫实践最大范围地向基层扩展。

由此可见,在中央与地方的权力网络中,不论是中央政府对治安法官的控制权,还是治安法官的自主权,都是有限度的,而非无限扩张。可以说,近代早期英国中央与地方之间的权力博弈在济贫实践中达至相对平衡的状态,而非“零和博弈”,这成为近代早期英国成功应对贫困问题的关键。正如辛西娅·赫鲁普所言:国家的“统治是妥协、合作、选举和对抗反复博弈的结果”。基思·赖特森认为,秩序的形成过程“依赖多方对政府决策的赞同”。史蒂夫·欣德尔也提醒我们,应该更多地关注作为多方协商过程的治理(governance)而非作为制度或事件的政府(government),治理是“一个多方提议通过空间和社会秩序而达成的一系列协商谈判的过程”。治安法官的济贫实践正是中央政府(以国王和枢密院为权力中心)、郡政府(以治安法官为权力中心)与教区政府(以济贫管理员为权力中心)三方为维护社会秩序进行协商与合作的结果。

近代早期英国中央与地方之所以能在济贫实践中建立合作关系,根源在于贫困问题关乎“公共安宁、社会公正与社会福利”,而这三个方面是中央政府与地方政府的共识。在政府官员看来,穷人是社会秩序的威胁。例如,培根认为,流民不仅是“负担、有碍观瞻和丑闻”,也是“国家危险与动乱的根源”。1616年,枢密院致信米德塞克斯郡治安法官:“这些游手好闲之人、流浪汉和其他懒散之人没有正当职业或固定住所,隐藏在城市里,经常偷窃,作奸犯科。”穷人还经常参与粮食骚乱和圈地骚乱,扰乱社会秩序。例如,1629年3月,一百多名妇女带着她们的孩子登上一艘船,迫使船员将谷物装满她们的帽子和围裙;5月,二三百名失业纺织工人袭击停泊的船只,抢夺谷物。因此,贫困问题不是简单的经济问题,而是关涉国家安定的重大社会问题,故而济贫最终成为中央政府与地方政府的共识。


四、 结语


英国作为第一个迈入现代化的国家,在十六七世纪这一社会转型时期深受犯罪、贫困、流民、酗酒、私生子、饥馑与瘟疫等社会问题的困扰。为应对这些社会问题,英国尽管试图通过建立中央集权的民族国家来解决,但限于“军事官僚国家机器比较薄弱”,使得英国必须依赖各社会阶层的合作,通过和平渐进地改良,从而实现社会转型。治安法官群体便成为社会转型时期英国政府倚重的社会力量,他们的济贫实践不仅关乎贫困问题的解决与否,而且攸关英国社会的稳定转型与国家的有序治理。

治安法官由地方社会“最富裕的骑士、准骑士和绅士”充任,他们是地方社会中经济独立、有地位的当地居民,是“乡绅”的代表。地方乡绅出任治安法官最根本的原因在于他们共同的身份认同。到17世纪初,乡绅最核心的两个特征是独立和闲暇。“独立”意味着有足够的收入来养活自己和家仆,也意味着有不受制于他人(领主、雇主等)的自由;“闲暇”指不为生计所迫,有为政府服务的自由,而且拥有公平、明智和负责的心态与性格。乡绅的这些特征,使其具备治理国家的品质与能力,可以胜任治安法官的职责,也可以不依赖国家薪俸生活。在此情形下,中央政府积极吸纳乡绅担任治安法官,参与国家治理,济贫实践便是治安法官参与国家治理的重要体现。治安法官的济贫实践成为近代英国参与共享型国家治理模式的一个注脚,即中央政府、郡政府与教区政府共享国家济贫管理的权力,共同参与济贫管理。

治安法官的济贫实践也是英国“法治”的真实写照。治安法官不仅是行政官员,更是司法官员。治安法官通过法庭审理济贫实践中产生的各类纠纷,这成为治安法官参与国家治理的一个重要特征,即行政司法化,而这与中国古代的司法行政化不同。治安法官的济贫实践是在立足地方实情的基础上贯彻国家济贫法令,而非盲目照搬国家济贫法令。同时,治安法官通过法庭解决济贫纠纷又与民众的广泛参与密不可分。济贫案件从控告到判决,都离不开基层教区官员与民众的合作,这就使得民众参与到国家的“法庭之网”中,而“民众参与法律运作过程的法律体验”有助于扩展政府权威和国家权力,从而维护社会秩序。

简言之,治安法官作为国家的“官僚”和地方社会的“家长”,在济贫实践中较好地调和了这一双重角色。因为不论是率先开展济贫实验,还是立足地方实情推行国家济贫法令,其着眼点是解决贫困问题,而落脚点在维护社会秩序。而这正是近代英国中央与地方的共识,由此中央与地方建立了妥协与合作的良性互动关系,这为英国有效解决贫困问题提供了重要保证。治安法官的济贫实践表明,近代英国在治理社会问题的过程中,注重协调中央与地方、顶层设计与基层实践的关系,从而为英国社会稳定转型与国家有序治理创造了条件。

 


本文作者初庆东,华中师范大学历史文化学院讲师。

原文载《世界历史》2017年第3期。因微信平台限制,注释从略。如需查阅或引用,请阅原文。

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